张雪樵：星星之火可以燎原 ——持续推进行政争议实质性化解工作

星星之火可以燎原

——持续推进行政争议实质性化解工作

最高人民检察院副检察长  张雪樵

继2019年9月全国检察机关行政检察工作座谈会首次提出“以诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸”的行政检察工作格局，次月部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动以来，行政争议实质性化解案件从无到有，从少到多，已经形成星星之火可以燎原的发展态势。随着疫情形势的好转，全国检察机关的化解案件每月都在大幅上升，到今年9月底共计3200余件，是2019年全国行政抗诉案件156件的20倍。据不完全统计，行政抗诉案件经法院再审后的平均改变率不足30%，即使法院改判，多数案件还不能定分止争，仍陷于“程序空转”而不拔。但已经实质性化解的行政争议案件可谓百分之百实现了案结事了政和，也就是说，2019年11月至2020年9月间，化解行政争议的办案效果远非常规的行政抗诉监督可以相提并论。预计到今年年底，全国行政检察部门实质性化解行政争议的案件数量可以达到四千多件，与年均五千件左右的全国民事抗诉案件数量相差不远，这是多么不容易的成绩啊！传统的民行检察一分为三才一年多时间，如果行政检察可以“士别三日刮目相待”，那就是“做实行政检察”的高分答卷！

当然，行政检察部门将行政争议实质性化解作为核心职能只处于起步阶段，远不是百尺竿头，问题远多于成绩，困难远多于经验。譬如，不少同志还停留于要不要办的犹豫之中、会不会办的困顿之中。对探索中出现的不当做法不能及时总结、理性辨析，机制制度建设相当匮乏，基础理论研究几乎空白。不解决这些问题，就必然影响行政争议实质性化解工作的持续健康发展，最终让做实行政检察的目标半途而废。

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切实强化司法为民担当，紧盯老百姓“天大的事”，进一步加大实质性化解行政争议力度

习近平总书记在今年5月29日中央政治局学习民法典重要讲话中指出：“畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。”解决行政争议是立法赋予行政诉讼监督的重要任务。张军检察长指出，行政争议实质性化解确实很难，但解决的是老百姓“天大的事”。办好老百姓“天大的事”就是我们检察机关的神圣天职。天大的事无论多难，我们都不能避而不办。行政诉讼监督案件历经行政决定、行政复议、行政审判等阶段，环节多、周期长、矛盾复杂尖锐，但我们每成功化解一件，就是解决了政府、司法、信访等多家部门多年想解决而没有解决的一桩难事，消除了一份社会戾气和安全隐患，等于是多赢得了一份民心认同、厚植了一寸党的政治根基。我们办理每一起行政诉讼监督案件，都要增强实质性化解行政争议的意识，不能简单地以一纸不支持监督申请决定书草草结案，或者签发一份抗诉书一抗了之。凡是有实质性化解可能的，都要从政治自觉、法治自觉和检察自觉的高度去想方设法、恪尽职守。

▶ 1.压实化解行政争议的主体责任。哪些检察机关要承担化解行政争议工作的主体责任。最高人民检察院《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动实施方案》（下称专项活动实施方案）明确了“属地管理，分级负责；谁主管，谁负责”的基本原则。目前，全国法院系统基本实行行政诉讼异地管辖，与此同时，很多地方检察机关也在进行行政诉讼监督案件的异地管辖改革，有的地方为了对接法院管辖，将行政检察业务划归铁路运输检察院，或者划归作出生效裁判法院的同级检察院。对化解行政争议案件而言，异地管辖模式容易产生主体责任不明的问题。负责行政诉讼监督的检察院因为不是行政争议的属地检察院，协调工作难度更大，或许党委政府支持力度不大，工作的积极性也深受影响。基于此考虑，将行政争议所在地的检察机关确定为化解争议的责任主体，包括市级院和基层院。其中市级院相对于基层院更能发挥协调作用，对违法行政部门可以传导压力，主体责任更大。但这绝不是说负责诉讼监督包括生效裁判监督、执行监督或者审判人员违法监督案件的检察院可以只管监督不问化解了。行政诉讼和行政诉讼监督的最终目的还是化解行政争议和保护当事人合法权益，在案件审查时应当对化解争议的可能性进行论证，如果由属地检察机关进行化解更能促进和解的，应当启动指定管辖程序。除了把握好属地与异地检察机关之间的主体责任关系，还需要把握上下级检察机关的主体责任关系。对依法由最高检、省级院审查的申请监督案件，上级院当然负有主体责任，最高检和省级院的分管检察长、高级检察官带着案件到基层了解实情、协调地方领导，敦促当事人回归理性等，对化解行政争议能起到不可代替的作用。只有把二级或者三级乃至四级检察院的主体责任都压实了，实质性化解行政争议工作才能持续健康发展。

▶ 2.切实发挥领导办案的“头雁效应”。为什么要求各级检察长、副检察长带头化解行政争议？因为行政争议案件是法治建设中的“硬茬子”，化解行政争议，有时“难以上青天”。张军检察长强调，院领导通过认真阅卷、亲历办案，能更好地实现“三个效果”相统一，能更好地实现宏观指导，解决好讲政治和讲法治的关系。再者，产生行政争议的根源在行政机关，“解铃还须系铃人”，实质性化解争议必须取得行政机关的有力支持。而行政机关是实行首长负责制，化解争议的关键主要在于行政机关负责人的决策拍板。如果是检察长领衔办案，就容易引起行政机关的重视，可以协调多家部门调动资源，为化解争议创造条件。另一方面，检察长亲自接访当事人，结合争议分析利弊、释法说理，依法协调解决争议中遇到的难题，有利于赢得当事人的信任，促使当事人转变失望、麻痹的习惯心理，加深化解争议的期待，在考虑利益取舍时会尊重检察长的合理建议。实践证明，领导包案的化解成功率明显要高，特别是5年、10年以上的老访户案件，往往是领导的积极参与发挥了至关重要的作用。到今年5月底，各级院领导办案促进化解行政争议165件，占比为26%；6月份新增的457件化解案件中领导包案167件，占比约为37%；7月份新增化解案件488件中领导包案139件，占比约为28%。应该说，相对于其他各类检察业务，总体30%的领导包案数占比已经很高了。但是，基于化解行政争议的办案特点和要求，领导包案或者参与案件的绝对数还远远不够。各级院检察长和分管检察长都应当高度重视、积极参与。张军检察长继去年到重庆亲自接访重庆某材料公司与某市应急管理局行政处罚纠纷监督案后，最近又和最高检每位领导一起分别包案2件申诉信访案件，其中一部分是行政争议案件。云南、山西、黑龙江等省级院的检察长都成功化解了行政争议，发挥了很好的示范作用。

▶ 3.发挥业绩考评指挥棒作用。张军检察长在全国检察机关“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议上强调指出，行政争议实质性化解确实很难，这类案件妥善办结，促成和解、撤回监督申请等实质性化解的，就应在办案基础分之上再加分，推动做得更实。各级检察机关对行政检察工作的考评、对行政检察部门检察官的考评，都要突出化解行政争议这个核心任务，提高考核权重，树立正确的工作导向，鼓励检察官将更多精力和智慧投入到化解行政争议中来。

特别需要强调的是，“六稳”“六保”是当前党和国家最重要的中心工作，最高检发布了服务保障“六稳”“六保”的“11条意见”，有针对性地明确了检察政策指引，包括深入推进行政争议实质性化解工作。各级检察机关要围绕扶贫救助、社会保障、房屋征迁安置、违章建筑拆除、农民工等弱势群体合法权益保护等方面化解矛盾纠纷，维护人民群众合法权益，在促进基层依法行政，提高公共服务能力方面展现行政检察的作为和担当。

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进一步规范化解行政争议工作，确保化解办案始终在法治轨道内开展

化解行政争议工作作为法律授权之外的一项重大创新，又涉及检察权与审判权、行政权的关系，我们一定要在遵循规律和法理的基础上规范要求、谨慎而行，确保这项工作始终在法治轨道内。对较为关注的几个问题试作一分析。

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以问题为导向，加强长效机制建设，推动行政争议实质性化解工作常态化、制度化

来源：最高人民检察院

编辑：梁爽

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